环球热议:欧盟将会把数字广告业纳入未来监管框架

欧盟政策制定者正在为2024年5月的欧盟选举做准备。其中，数字广告似乎引起了欧盟监管机构的注意。

在欧盟《数字市场法案》（DMA）和《数字服务法案》（DSA）谈判期间，由左翼到中间的欧盟立法者联盟——“无跟踪广告联盟”（Tracking-Free Ads Coalition）试图全面禁止定向广告，不过监管部门对数字广告行业的监管意愿也变得越发明显。

尽管欧盟监管部门的雄心在这两项具有里程碑意义的法规（DMA和DSA）中只得到了部分满足，但广告技术行业从改革中受益的想法似乎根深蒂固。当旨在成为欧盟新“cookie法”的《电子隐私条例》（ePrivacy Regulation）陷入有关数据保留（data retention）的立法难题时，情况尤其如此。

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什么是“数据保留”（data retention）？

数据保留是在特定时间段内保留数据以满足技术、业务或法规要求的做法。数据保留是收集在线可用的各种元数据的做法。当连接到网站或应用程序时，信息会发送到服务器，该服务器会收集 IP 地址和本地化数据等信息。

欧盟关于“数据保留”的立法难题是什么？

尽管不像通信内容那样敏感，但元数据可以揭示人们生活中重要的个人细节。

多年来，欧盟各成员国负责内部安全的政府部门一直在努力引入“数据保留”的法律，以确保元数据的存储；但欧盟法院（CJEU）一直否决不加区别地保留元数据的企图，因为这种技术被认为不成比例地损害了人们的基本权利。只是在维护国家安全的问题上，欧盟法院才给欧盟国家留有余地。

如果在《电子隐私条例》授权期结束前找不到摆脱僵局的办法，欧盟委员会可能会完全撤回《电子隐私条例》草案并提出新的建议。

欧盟监管执行机构数字部门最近委托法律机构 AWO 进行了一项研究《数字广告的最新发展对隐私、出版商和广告商的影响——建立一个更加透明、平衡和可持续的数字广告生态系统》（以下简称AWO《数字广告报告》，提出“改革数字广告的有力理由”，并指出“（数字广告）现状对个人、出版商和广告商来说是不可持续的。”

▲欧盟委员会委托AWO研究成果《数字广告报告》封面（来源：欧盟委员会官网）

由于能持续获得数字广告的收入，很大一部分互联网站得以保持向用户免费开放。数字广告也由此发展到比所有其他广告渠道加起来还要多的程度。

这就导致在线平台企业的广告收入在过去十年中增长了两位数，但出版商的总收入却停滞不前（请见下图）。

▲ 欧盟七大发行商Alphabet和Meta的年度营收增长情况（来源：AWO《数字广告报告》）

根据 AWO 的研究，由于广泛的跟踪、广告生态系统的不透明性和议价能力的日益失衡，大型科技公司和广告技术中介机构获得了数字广告收入总盘子中最大的份额。

欧洲出版商在争夺数字广告收入方面举步维艰，因为大型平台拥有比它们更多的数据渠道。大型平台与出版商竞争，出售其所拥有内容旁边的广告位，并为出版商和广告商提供买卖广告的中介服务，使得大量数字广告收入流向自己的腰包。这种双重角色与出版商形成了一种“亦敌亦友”的关系，一些出版商表示，如果不与这些大型平台合作，他们将失去广告收入。

个人数据在当今的数字广告市场中扮演着至关重要的角色。它被用于定位和衡量广告活动，通常与通用标识符绑定，使公司能够建立一个人在网站、应用程序、平台和设备上的行为图景。大型平台在这个系统中发挥着重要作用，它们控制着人们访问网络的方式（例如通过搜索、浏览器、移动操作系统和社交媒体），也通过不太可见的方法（例如像素、字体），使他们能够将数据收集技术嵌入第三方网站和应用程序中。

然而，包括AWO《数字广告报告》在内，大量学术研究已经证明数字广告现状对隐私、民主、社会和环境有重大影响，数字广告现有的分发模式给广告商和出版商带来的营收效率和收益率超过了社会影响。

由于谷歌和苹果采取的隐私保护行动，限制第三方在其平台上跟踪数据，用于数字广告的个人数据收集方式正在发生变化。因此，许多业内人士都专注于开发新的系统和技术来定位和衡量广告的传播效果及价值。在某些情况下，这涉及探索跨不同发布者网站和应用程序识别个人的新方法，例如共享用户ID。与此同时，谷歌的隐私沙盒旨在将广告业的不同部分聚集在一起，开发声称比现状更“保护隐私”的新解决方案。然而，这一切仍在进行中。目前，该行业在数据收集方式方面的变化，可能为监管机构提供了一个合适的时机，让他们找到新的想法和替代方式，在减少追踪的情况下做数字广告。

然而，广告商和出版商无法评估对隐私更友好的解决方案的有效性，例如上下文广告的方案。该报告认为更广泛的行业缺乏透明度限制了替代解决方案的出现。

一些广告商和出版商担心，大型平台限制第三方在其平台上跟踪的举动，可能会利用他们对基本服务或接入点（如浏览器和操作系统）的所有权，在未来造成更少的透明度和竞争。

AWO《数字广告报告》将广告技术系统的模糊性与大型科技公司和其他中介机构不断增长的市场力量联系起来，这些中介机构对人们的在线行为有着深刻的洞察力，并且能够限制出版商和广告商与其用户群互动的能力。

数字广告缺乏透明度限制了广告商基于证据的决策，因为广告商很难拿到独立的数据来评估数字广告的表现。这加强了拥有强大市场力量的参与者的地位，并阻止广告商转向侵入性较低的新兴替代方案，尽管一些广告商更愿意依赖将不必要的个人数据处理最小化的模型。与现状相比，需要更多关于替代模式表现的独立数据，以鼓励广告商和出版商广泛采用。

数字广告行业供应链的复杂性导致出版商与平台存在由来已久的积怨。2020 年，英国广告商联合会委托咨询公司普华永道进行了一项研究，数字广告生态系统整体缺乏透明度似乎导致了重大的市场失灵，无法确定说明 15% 的广告支出流向了哪里。这进一步导致了对广告欺诈缺乏问责，这是当今数字广告生态系统中的一个主要问题。

AWO同时认为：个人对其个人数据缺乏控制导致了当前模型的运作方式——个人控制越少，可以进行的跟踪越多，数字广告服务提供商（包括大型平台）获得的价值就越大。

许多行业评估都表明，一些让人们控制个人数据的工具并不友好。更复杂的是，为了影响广告在他们使用的不同设备、应用程序和网站上定向投放的方式，个人需要在所有这些工具上分别表明自己的偏好。这让人感到困惑和难以理解。

欧盟委员会的外部研究指出，用户几乎无法控制他们的数据如何用于数字广告，因为现有的广告偏好工具被认为难以访问、理解和使用。

与此同时，自欧盟《通用数据保护条例》（GDPR）实施以来，“同意”一直是处理个人数据的主要法律依据之一，得到了多个欧盟数据保护机构的推动，并在最近的立法审议中得到确认。然而，大型平台的“暗模式”（dark patterns，指通过功能界面设置，引导用户作出无意识、非自愿且可能不利的决定）却自此成为收集用户同意处理其数据的常见做法。欧盟委员会已经在讨论对这些操纵技术的监管，因为它们为一些决策者已经称为《数字公平法案》（Digital Fairness Act）的内容准备了基础。

AWO提出一项政策建议：创建一个单一的在线界面，个人可以在其中表明他们对跨网站的数据收集和定位的偏好，以增加人们对其数据的控制。

欧洲数据和营销联合会的政策负责人 Enrico Girotto 指出，在网络浏览器层面集中同意功能已经在电子隐私法规中引起了激烈的争论。但Enrico相信它可能会通过。

AWO 提出了三种可能的解决方案来重新平衡市场：1）允许广告商和出版商将合法利益作为处理个人数据的法律依据；2）禁止看门人依赖用户对广告的“同意”，并可能完全分析链接到广告；3）限制数据控制者的数字广告中介。

但虽然也有人承认市场目前不平衡存在问题，但认为上述解决方案或许过于激进，有可能导致广告业回到几年前的做法：中介机构经常将自己定位为处理者，将合规责任推给规模较小的出版商或广告商。

无论下一届欧盟委员会采取哪个方向，无论是监管合规性还是集成人工智能等技术发展，数字广告行业似乎都将发生变化，这一点似乎毫无疑问。市场上的每个人都知道当前的系统是不可持续的，而且向新方法的过渡可能会非常痛苦。

也许我们已经处于数字广告时代的末尾。

文章报告：Study on the impact of recent developments in digital advertising on privacy, publishers and advertisers。

https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/8b950a43-a141-11ed-b508-01aa75ed71a1/language-en

作者：欧盟委员会/AWO律师事务所

译者：《互联网法律评论》

本文来自微信公众号“Internet Law Review”（ID:Internet-law-review），作者：欧盟委员会等，36氪经授权发布。